KDI, “생산성 격차가 수도권 집중 심화 핵심 요인”

[산업일보]
수도권 집중 해소와 균형발전 정책이 실효성을 가지려면, 정책 방향을 인프라 공급에서 생산성 개선으로 옮겨야 한다는 제언이 나왔다.

한국개발연구원(KDI) 김선함 거시·금융정책연구부 연구위원은 20일 재정경제부 브리핑실에서 ‘수도권 집중은 왜 계속되는가, 인구분포 결정요인과 공간정책 함의’ 보고서를 발표했다. 연구는 코로나19 여파를 배제하기 위해 2005~2019년의 다양한 자료를 결합해 전국 161개 시군의 특성을 들여다봤다.

김 연구위원의 설명에 따르면, 한국은 1970년대 이래로 수도권 집중 추세가 지속되고 있다. 그간 정부에서는 균형발전을 위해 막대한 자원을 투입했으나, 2019년 이후 인구의 절반은 여전히 수도권에 거주하고 있다.

2005년부터 수도권 집중이 심화한 핵심 요인으로는 ‘생산성 격차’가 지목됐다. 수도권의 생산성 향상이 다른 요인을 압도하면서 인구를 흡수해 왔다는 것이다.

경제학적인 관점에서 도시의 규모는 인구를 유인하는 힘과, 도시 규모가 무한히 성장하지 않도록 억제하는 힘이 균형을 이루는 지점에서 결정된다. 인구 유인은 경제적 요소인 ‘생산성’과 비경제적 요소인 ‘쾌적도’로 구분된다.

도시 성장을 제한하는 힘은 ‘인구수용비용’이라고 지칭한다. 인구 1명의 증가가 집값이나 교통 혼잡 상승 등에 얼마나 영향이 미치는지 분석하는 방식으로, 인구수용비용이 낮을수록 도시 규모 성장의 여력이 있다고 본다.

2005년 수도권과 비수도권의 생산성은 전국 평균을 100이라고 할 때 수도권이 101%, 비수도권은 98% 수준으로 큰 차이가 없었다. 그러나 2019년까지 수도권의 생산성이 20% 상승하는 사이 비수도권은 12% 증가에 그치며 8%의 격차가 발생했다.

수도권의 인구수용비용은 2005년 전국 평균 100 기준 62%에서 15년간 7.8% 올랐다. 비수도권은 134.8%에서 1.2%만큼 줄었다. 김선함 연구위원은 “비수도권에서 도시 인프라에 15년간 투자가 이뤄지며 비용이 하락하고 격차가 약간 좁혀졌으나, 절대적 격차는 여전하다”라고 분석했다.

이러한 도시특성이 반영된 결과, 수도권 비중은 2005년 47.4%에서 49.8%로 증가했다. 김 연구위원은 “생산성을 2019년 수준으로 반영하면, 수도권 인구 비중이 14% 상승해 62.1%를 기록했을 것으로 추정된다”라며 “실제 결과가 다르게 나타난 이유는 수도권보다 높은 비수도권의 쾌적도와 인구수용비용 개선이 수도권 집중을 일정 부분 억제했기 때문”이라고 진단했다.

그러면서 “비수도권 인프라 투자를 통한 정주 여건 개선으로 균형발전 정책의 일차적 효과를 거뒀으나, 생산성 격차를 뒤집지는 못했다”라고 풀이했다.

생산성 격차가 심화된 이유로는 2010년대 비수도권의 제조업 위기를 꼽았다. 거제·구미·울산과 같은 제조업 대표 도시들의 생산성이 조선업 불황, 자동차·철강 산업 구조조정 등의 영향으로 크게 감소했다는 것이다.

같은 시기 성남·화성을 비롯한 경기도 도시는 반도체 및 지식산업이 성장하면서 생산성이 큰 폭으로 상승했다.

김선함 연구위원은 “제조업 도시들이 2010년 수준의 생산성을 유지했다면 200만 명 정도의 인구가 해당 도시들로 유입되고, 2019년 수도권 인구는 실제보다 2.6% 낮았을 것”이라고 가정했다.

더불어 “이 도시들의 생산성이 전국 평균 증가율 14%만큼 성장했다면 수도권 인구는 260만 명, 43.3%까지 하락했을 것으로 추산된다”라며 “수도권 집중 심화를 넘어 반전까지도 가능했다는 것”이라고 분석했다.

권역별 거점도시 육성을 통해 수도권 인구 비중을 2000년 수준인 46%로 낮추는 시나리오도 점검했다. 대전·대구·울산·광주·부산·세종·원주 7개 도시를 거점도시로 설정했을 때, 46% 달성을 위해선 이들 도시에서 생산성이 8.2% 개선돼야 한다고 나타났다.

김 연구위원은 세종시를 사례로 들며 “‘재정투자를 통해 이러한 변화를 끌어내고 유지할 수 있느냐’라고 묻는다면, 쉽지 않은 과제”라며 “세종시의 인구 자체는 늘었으나, 유입이 지속될 생산성 개선으로 연결되지는 않았다”라고 판단했다.

또한, 수도권 인구 비중을 46%로 줄이는 목표에 도달하더라도, 여전히 수도권 비중이 절반 수준으로 한계가 명확하다는 점도 짚었다.

정책적 제언으로는 ▲균형발전 정책 방향을 인프라 공급에서 생산성 향상으로 전환 ▲비수도권 정주 인구 지원 방안 마련 ▲중앙정부의 지자체 간 이해관계 조율 등을 제시했다.